2013年了望时评第31期：地方债综合改革是时候了

　　基于我国财政体系的现实，地方政府在财政收支中能发挥积极主动性的领域主要在于支出。一方面要强化对财政支出的管控，特别是效率低下的政府性投资应该严格控制，比如高档办公场所、形象工程等。另一方面要加强存量债务的管理，防范出现本息的偿付困局

　　最近由于审计署发布的一条信息使得地方债务风险的舆论再度泛起。审计署的“一句话新闻”非常简短，即“将组织全国审计机关对政府性债务进行审计”。字数虽少，意义却深远。

　　舆论关注的背景在于，这条信息与美国底特律市破产新闻相继出来，由此产生相关联想。其实，二者并无关联性，不过是都阐述了一个债务可持续和政府破产风险的话题。对于政府而言，防范地方政府债务风险是项基础工作。

　　政府“破产”实为偿付危机。如果一个国家或地方政府的债务负债不断攀升，其债务占经济产出的水平持续上升，而收入水平增长相对有限，那么在某个时点这个政府将由于过度负债而无法支付到期的债务本息，甚至无法支付利息，那就可能面临债务违约，引发严重的偿付危机或流动性危机。比如本轮国际金融危机之后的冰岛、希腊，以及近期的美国底特律，实际上都是由于偿付危机引发的破产风险。

　　一旦一个经济体面临“破产”风险，将可能引发三种类型的危机：由于资产减计导致的银行或金融危机，由于资源配置紊乱及私人部门总需求萎缩导致的经济危机，以及由于外国投资者信心崩溃引发的货币危机。货币危机是对于主权国家而言的，而前二者适用于中央政府和地方政府。

　　为了防范政府债务风险，进行一次全面的债务审计，摸清国内政府性负债的真实规模，相当重要。

　　本轮全方位的政府性债务审计，是新一届政府首次对政府性债务进行全面的审计。这不仅可以摸清各级政府的债务水平，防范债务风险，也是新一届政府对解决地方政府债务、投融资进行相关财税体制改革的基础工作。

　　更关键的是，在强化地方政府债务管理方面，必须进行相应的综合改革。

　　一是要改变地方政府债务由中央财政兜底的固化思维。由于我国财政体系中各类一般、专项转移支付占比较大，地方政府对债务的风险意识和责任意识不足，特别是缺乏自主管理的思维，认为如果地方政府出现重大的债务风险，中央政府肯定会出手救援。地方政府债务风险自主管理机制缺乏，可能引发重大道德风险，这是地方政府债务问题的最大隐忧，也是中央政府亟需破解的难题。

　　二是地方政府性债务审计应该常态化，并建立地方政府性债务动态管理机制。信息透明是防范道德风险的最好药方。如果在审计常态化的机制下，地方政府将会更加关注债务的“合规性”和可持续性，这将有助于降低债务风险。2012年财政部牵头建设的地方政府性债务管理系统已经上线，加强对地方政府债务管理机制、存量债务、新增债务、债务结构与利率期限、债务负担等领域的管控，将可降低地方政府性债务风险。

　　三是各级地方政府应建立财政收支审慎框架。基于我国财政体系的现实，地方政府在财政收支中能发挥积极主动性的领域主要在于支出。一方面要强化对财政支出的管控，特别是效率低下的政府性投资应该严格控制，比如高档办公场所、形象工程等。另一方面要加强存量债务的管理，防范出现本息的偿付困局。在收入方面，地方政府要防范过度集中在特定领域甚至企业。

　　四是经济结构的转型与升级是财政可持续发展的基础。目前，国内有较多的地方政府收入来源集中于特定产业甚至是产能过剩领域，比如过度依赖煤炭、土地收入、高速公路、二级公路收费，而来自其他领域的收入较少。同为美国重要工业城市，芝加哥转型为高端装备、信息、服务、贸易中心，而汽车之城底特律却陷入破产，这说明多元而高端的经济结构是财政可持续发展的扎实基础。

　　此外，应进行财政税收体系的全局性改革。如建立财权与事权平衡的分级分权财政体系，特别是提高地方财政的自主风险意识等。但眼下最重要的，是建立地方债务风险的防控体系和危机处置机制，以及地方政府偿付风险的流动性应急方案。