2012年了望时评第45期：什么是环保立法的方向

　　环保法固然要对环保部门的权限作出必要的强调与尊重，以确保其执行有关规制的权威，但归根结底，它不是环保部门据以管制社会的手段，而是中国民众向环保部门要求基本环境权利与环境服务的依据

　　环保部近日公布了向全国人大常委会法制工作委员会提交的关于《环境保护法修正案(草案)》的主要意见，意见认为该草案存在四个方面的问题，包括在合理界定环境保护法与专项法的关系上，基本定位还不够清晰，在配置环保监管职能上，会对现行体制造成冲击等。

　　从1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》，到1989年环保法颁布后，一直没有改动。环保法是核心，是环保领域的基本法。我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。十八大响亮地提出了努力建设美丽中国的目标，要求从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好的生产生活环境，并为全球生态安全作出贡献。因此，从加强生态文明制度建设的角度看，此次环保法的修订，意义极大。

　　从环保部对草案意见的“需要完善的环境管理制度和措施及相关规定”的具体内容来看，环保部的意见分为三类。

　　第一类是强调环保部门在环保标准、规范等制定上的排他性地位。例如，将草案中环保标准由环保部门会同有关部门制定恢复为环保部门制定;环境基准表述为环保部门组织制定;环境监测由“环保部门会同有关部门制定监测制度和规范”，恢复为现行法律规定的“环保部门制定监测制度和规范”。

　　第二类是强化环保部门的管制权限。例如，希望总量控制指标分配由草案规定的“由国家发改委提出”改为“由环保部提出”，将排污收费中的“征缴费用”改为“缴纳排污费”或“缴纳环境税费”，将建设项目“污染防治设施”改为“环境保护设施”，删除擅自拆除、闲置污染防治设施只有“超标”才能处罚的限制条件，建议“在法律责任部分补充10个方面的通用性处罚规则”等等。

　　第三类是强调环保在国民经济与社会发展中的重要地位。例如，建议恢复和保留现行法律第四条关于“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展规划”的规定;或者将草案中“根据国民经济和社会发展规划编制环保规划”，修改为“环保部门会同有关部门，与国民经济和社会发展规划纲要同步编制国家环保规划”。

　　这些意见背后的含义是：第一，环保部门原有的独占性权力(正式的说法是“综合宏观职能”)，不能因为修正案的出台而被削弱。第二，环保部门未来得自严格管制的收益，应当因为修正案的出台而增加。第三，分享权力必须以环保相关的原有利益扩大、原有地位提升(或至少不被削弱)为前提。

　　意见给人感觉到被忽视的是，修正案中提出的“会同有关部门”等看似分权的内容，是在现有环保监管失控事件屡屡出现、环保问题引发的群体性事件频繁发生、人民群众对环境问题的关切越来越严重等背景之下提出来的。

　　或者说，环保部门可能并未忽视这一点，但其提出的办法是强化环保部门的地位与权力，其立论的依据或许是因为环保是一个非常专业的议题，必须由环境保护相关专业的技术专家与官僚来进行决策和作出结论，例如，环保部的意见提出，“补充规定县级以上地方环保部门统一发布本辖区环境信息”。

　　环境深深地嵌入了每个人的生活，环保是每个人最直接的感受。弥漫在空气中的雾霾与臭鸡蛋气味、发黑或发黄发绿的河水，已等不及环保部门发布的指数来证实或证伪。正像陪审团制度下，几乎所有的陪审员都不是法律专家一样，对与错、是与非、正义与邪恶、高尚与卑下，最普通的人也可以通过最朴实的认知，进行分辨。这也是原环保法“公众参与原则”的精髓。

　　环保法的岁数已经不小了，人们期待修正案让它恢复青春与活力，但这并不意味着一定要让环保部门借此获得更大的管制权力。环保牵涉到经济社会生活的方方面面，但也绝不意味着环保部门的影响要据此渗透到经济社会的方方面面。恰恰相反，这意味着各利益相关的部门、企事业单位与民众本身，应当更广泛地介入到环境标准、规范、制度的决策中去，这样才能赋予环境决策协商民主程序的合法性，从而让出台的标准、规范、制度具备更高的可执行力。

　　作为环保领域的根本大法，环保法固然要对环保部门的权限作出必要的强调与尊重，以确保其执行有关规制的权威，但归根结底，它不是环保部门据以管制社会的手段，而是中国民众向环保部门要求基本环境权利与环境服务的依据。环保法是整个生态环境保护制度建设的要件。除了在环境保护上做到更具操作性的有法可依之外，更重要的还有增强全民全社会节约资源意识、环境保护意识、生态文明意识，并通过法治的轨道迈向生态文明的新时代，理解这一点，才不会迷失环保立法的正确方向。