2013年了望时评第一期：发展服务业应当克服观念与制度障碍

　　现行的税收政策不仅不太“有利于”服务业发展，甚至对服务业还不够“公平对待”，没有向服务业倾斜，这种现象应该有所改变

　　近日，国务院印发《服务业发展“十二五”规划》(以下简称《规划》)，对我国服务业发展作出总体部署。《规划》指出，“十二五”时期，我国服务业面临难得的发展机遇，但同时，也存在发展长期滞后，结构不合理，生产性服务业水平不高，尚未形成对产业结构优化升级的有力支撑，生活性服务业有效供给不足，不能满足人民群众日益增长的服务需求等问题。

　　《规划》就12个生产性服务业、9个生活性服务业以及农村与海洋两个专门领域的服务业发展作出了具体的部署，这有利于我们在“十二五”期间，把握机遇、解决问题，促进服务业迈向更广范围、更高层次的发展阶段。

　　只有保持对需求的高度敏感，服务业才能抓住机遇，获得大发展。而这要求在观念上保持开放的态度，在体制上保持灵活的机制，在法规上减少不必要的限制，在政策上予以公平的对待。

　　《规划》在上述各方面都有不同程度涉及，如何有效甚至创造性地落实《规划》，实现《规划》促进服务业大发展的目标，而不是拘泥于《规划》提到的具体项目或内容，各服务业领域及各地仍面临艰巨的任务。

　　首先要克服观念上的障碍。《规划》已经提出“凡是法律法规及国家规定没有明令禁入的服务领域，都要向社会资本开放”，要“进一步放宽服务领域市场准入，建立平等规范、公开透明的市场准入标准”。这些提法表现出的规制观念已经非常清楚，即用有限的禁止性边界来保障服务业获得无限的创造自由度。

　　而从实践来看，还应当进一步澄清“凡是法律法规及国家规定没有明令禁入的服务领域”，即以反向列表的方式明示，哪些服务领域是“法律法规”和“国家规定”明令禁入的服务领域。不在这些领域的服务行业，都不得设置行政性的准入障碍。如果没有这样一个反向列表，规制部门可能随时会从纷繁复杂的“法律法规”和“国家规定”中引申出合法的禁入理由，甚至以选择性释法来设租寻租。

　　另一个有待克服的观念障碍是在文化服务业领域。在文化服务业领域，我们更习惯于用审核的方式作为维持秩序的基本手段。但是，随着新型媒体的兴起，规制方不得不大幅提升审核的水平才能维持“理想”的秩序水平。这不仅增加了规制的成本，同时也可能会拖累相关产业的发展速度，限制产业创新的空间。

　　一些制度上的障碍也应当引起重视。《规划》中提到，应当“完善有利于服务业发展的税收政策，结合营业税改征增值税试点，逐步扩大增值税征收范围。合理调整消费税征收范围、税率结构和征收环节”。

　　正如《规划》所考虑的，多数服务业实施营业税而不像工业部门实施增值税的情况，不利于服务业的发展。营业税是对产出总额征税，存在重复征税的问题。同时，由于服务业部门的营业税不能在增值税链条中加以抵扣，因此在相同情况下，工业部门更愿意由内部提供服务而非从外部购买。

　　有研究指出，我国批发和零售、金融、房地产、租赁和商务服务、居民服务行业的总体税收负担分别为29. 6%、38. 8%、26. 6%、25. 1%、28. 5%，高于制造业21%的税收总负担。个人所得税方面，金融、商务租赁、居民服务及其他这三个人力资本投入比较密集的行业的税负分别为3. 1%、5. 5% 和4. 2%，而制造业的个人所得税负担只有0. 7%。

　　可见，现行的税收政策不仅不太“有利于”服务业发展，甚至对服务业还不够“公平对待”，没有向服务业倾斜，这种现象应该有所改变。

　　除税收政策外，监管政策透明度不足也是亟待克服的制度性障碍。服务业发达国家的经验是以标准化的、公开透明的法律为主要的监管手段，将监管主体置于公众可依法监督的境地。而我国，目前主要是以行政手段进行服务业监管，这样“很容易出现由于判断失误而导致的监管失效，甚至适得其反;还容易导致政府监管能力不足和监管绩效降低，更容易出现‘外行领导内行’以及行政腐败等问题”。