2014年了望时评第11期：以“权力清单”保障土地红利公正分享

　　具体落实“赋予农民更多财产权利”的地方政府，在强大的“财力”动机面前，会不会在“符合规划和用途管制的前提”、“慎重稳妥”等本意为控制改革风险的预防性约束条件上大做文章，甚至造成改革的停滞或倒退呢?

　　2014年是土地改革破题之年。

　　中央一号文件对全面深化农村改革做出了顶层部署，提出“坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”，“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”等措施。

　　这些措施都指向十八届三中全会决定中所说的“赋予农民更多财产权利”，其本质是推进农村改革所产生的包括土地红利在内的改革红利更加公正合理地由农民等利益主体分享。

　　问题在于，在特定的时点上，其他条件不变时，农民获得更多的财产权利，很可能意味着其他部门不得不放弃或让渡一部分权利。这些部门往往是手握实权，有责任对顶层设计实施分层对接的主体。它们的行为某种意义上决定了顶层设计是否能顺利执行。

　　例如，以往地方政府掌控着所有农地变为国有土地的渠道，通过垄断这个市场赚取土地出让金，地方政府才有充足的预算外财力落实包括“四万亿”刺激政策在内的投资目标。一旦建立城乡统一的建设用地市场，农村建设用地可以直接上市交易，那么地方政府赚取土地差价的机会大大减少。这将极大限制地方政府的财政自由度。

　　具体落实“赋予农民更多财产权利”的地方政府，在强大的“财力”动机面前，会不会在“符合规划和用途管制的前提”、“慎重稳妥”等本意为控制改革风险的预防性约束条件上大做文章，甚至造成改革的停滞或倒退呢?

　　对于这类可能直接影响到政策落实者利益的土地改革，如何让农民在内的利益主体合理公平地分享土地红利?关键在于以“权力清单”方式切实保障农民的财产性权利。

　　“两会”期间，李克强总理在2014年政府工作报告中首次提出“权力清单”制度，表示“确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批”。这为建构政府行政行为规范、推进治理能力现代化树立了基本准则。

　　只有根据这一准则，把“规划”与“管制”的负面清单摆出来，将政府在农村土地及农民财产权益等问题上的权力阳光化、制度化，农村改革的土壤中才能开出艳丽的创新之花。

　　除此之外，根本性的改革还在于，把地方政府的可支配收入与其生产性的公共服务能力挂钩，而非仅与其限制市场自由交易的能力相联系。从这个意义上说，要让土地改革红利充分涌流出来并实现公正合理的分配，地方政府还有大量的工作要做。

　　比如，确权登记颁证工作应予加快。无论是集体建设用地使用权还是土地承包权，要转变为可用于转让、租赁、抵押、担保的资产束，应当首先明确其权属范围及关系。在资本要素相对于土地要素更加紧缺的地方，更应该优先试点，并鼓励土地承包权抵押贷款等有利于增加农村现代化经营能力的举措。

　　与之相关的是，应加快推动修订相关法律法规，建立配套的抵押资产处置机制。

　　浙江、江苏等地土地承包经营权抵押贷款试点暴露出来的问题，除了农业龙头企业、农民专业合作社和农民抵押物不足造成的融资困难外，土地承包经营权作为抵押资产的处理困难也让银行不愿意参与。处置抵押资产的市场基础设施及规则的供给，是政府履行制度创新职能的应有之义。

　　总之，地方政府在农村土地改革红利的释放及分配中，应“有所为、有所不为”，明确权力的界限和服务的职能，这是对其落实“市场起决定作用”要求及塑造现代化治理能力的锻炼与考验。

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