公考热点聚焦第50期：造城运动反思
造城运动反思导语：近日，人民日报专门刊文评述我国近几年出现的“造城盛宴”。在这个大规模建设新城新区的“造城盛宴”中，以鄂尔多斯的康巴什新城为代表的空置率过高甚至被废弃的城市区域即“鬼城”也开始大量涌现。“鬼城”的出现引起了对“造城运动”的反思。
“造城运动”造出“鬼城”
近日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令表示，据调研，现在几乎每一个大城市附近都要搞一个新区，其规划占地和人口甚至于远远超过老城区。不止鄂尔多斯，很多地方都出现了“鬼城”的现象。一些城市的房地产项目空置率达40%-60%，有些中西部城市的项目空置率更高达70%-80%。
“鬼城”的出现说明我国城镇化在一定程度上变成了房地产化
在1990年至2000年期间，我国城市建设用地面积扩大90.5%，城镇人口增长52.96%，城市用地增长率与城市人口增长率之比是1.71;2000年至2010年，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，两者之比达1.85，均远远高于国际公认的合理阈值1.12。
平均投资一个亿吸纳人口不足三人，造成“有城无业、有城无市、有城无人”。
我国城镇化面临土地城镇化快于人口城镇化，城镇化演变为“房地产化”。
但城镇化绝不是房地产化，相反，高房价是今后城镇化发展新障碍。
地方政府为何热衷造新城?
各地对中央城镇化政策理解有偏差
党的十八大提出要推进城镇化发展，但城镇化绝不是钢筋混凝土的简单堆砌，它的核心是人的城镇化。遗憾的是，目前一些地方在城镇化的路径选择上，更偏重于城市空间扩张和土地开发，因为这样推行起来相对容易，见效快，但副作用也大，容易造成“烂尾工程”。
一些地方以GDP为导向的发展思路
虽然各地都表示不再以GDP为考核指标，但实践中不少地方仍“唯GDP论英雄”。当下工业招商竞争激烈，想以此快速拉动GDP增长困难重重，但通过新城开发，可以轻松带动基础设施投入，促进房地产业发展，短时间内就能实现GDP的大幅增长。
新城建设容易为官员提拔提供政绩
新城建设看得见摸得着，政绩很容易显现出来。有了这些“显绩”，政府官员就能获得更多的提拔机会，而且，即便后来发现决策有误，新城成了烂摊子，已经升迁的官员也会因为缺乏有效的奖惩机制，而不用为这一失误承担责任。
地方政府对“土地财政”的依赖性
近年来，各地土地出让金在地方财政收入中的比重不断提升。2012年，全国土地出让金达2.69万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的40%以上，在有些县市，土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%。
在现行财税体制下，中央和地方的财权、事权不相匹配。地方政府在缺乏建设性财政资金的前提下实现工业化和城镇化加速发展，需要依靠经营性用地出让取得资金，以支撑基础设施建设和公共支出。
新城新区的规划建设缺乏科学论证
以鄂尔多斯市为例，其人口密度一直保持在100人/平方公里左右，最高峰值只有102.85人/平方公里，这与北京、上海等一线城市的人口密度达到1195人/平方公里、3631人/平方公里相比，可以说是小巫见大巫。鄂市康巴什新城的规划和建设缺乏科学的论证，脱离了客观需要。
盲目“造城”风险多大?
地方政府错误地只要大兴投资创建“新城”就一定能引来金凤凰，吸引到大量的投资和产业。但“鬼城”的出现似乎已在警示，不要忽视房地产高速发展背后的泡沫，不要以为房产只会成为资产而不会成为“负资产”。
以著名“鬼城”——鄂尔多斯为例，一度疯狂的“造城运动”之后，不但遗留下巨额政府债务，而且还遗留下了很多“烂尾楼”项目。有当地建筑商称，“鄂尔多斯的房子盖得太多了，要完全消化恐怕需要10年时间。”
我国并不需要造这么多新城
据统计，我国内地大中城市人均综合用地已超过120平方米，而东京人均综合用地仅78平方米，香港才37平方米。很多城市并不不存在人口密度过高、城市功能超负荷的问题，特别是对很多人口密度本就不高的中西部城市而言，并不需要建设这么多“新城”。
政府也无法左右城市发展规律
目前各地新城发展模式如出一辙：将政府部门从老城搬迁到新城区，依靠政务中心的搬迁带动区域发展。但这种模式也并非一用就灵，即便政府迁入新城，仍无力带动新城发展的例子不在少数。政府无法决定人口流动和产业聚集的方向和速度。
土地财政、高房价、巨额地方债形成金融高风险
“新城”建设多是以土地及预期收入为抵押的，这其中蕴含着巨大的金融高风险。没有定律证明城镇化一定能促进内需发展。以“土地财政”为主的城镇化由于没有产业支撑，对人口吸引能力较差，只会增加“空城”数量，推高房价。
“空城”意味着地方政府用来抵押贷款的很多土地资产已经严重贬值，地方政府还债就会成为问题，银行可能因此出现大规模坏帐，很可能会引发金融危机和经济危机。
大规模征地已经影响到耕地安全，甚至社会稳定
据统计，1996年全国耕地面积19.51亿亩，到2008年减少到18.2574亿亩，12年间耕地面积减少了1.2526亿亩，耕地保护形势越发严峻。
并且，我们国家现在的征地制度很容易导致政府和农民之间的对抗，因征地而引发的上访和群体性事件也日益增多，大规模征地“造成”极可能会影响社会稳定。
出台顶层设计，改革财税及土地制度
“造城盛宴”造成了许多问题，只有进行顶层设计，因地制宜为各地提供分类指导，进行财税和土地制度方面的改革，才能从根本上遏制“鬼城”等造城运动中出现的弊病。
城镇规划应有顶层设计
我国应该尽快出台有序推进城镇化的顶层设计，指导各地按照正确的方向和框架推进城镇化建设。针对中西部新城新区建设中出现的问题和矛盾，应该研究出台细致的申报管理办法，设定硬性指标。区域发展不能搞一刀切，应该出台具有分类指导意义的城镇化总体规划。
财税体制须做相应调整
专家建议，重新调整中央与地方之间财权事权，减小地方财政压力，同时建立并强化各部门协同的风险防范机制，减少违法违规抵押。
要对空置房专门征税，完善房地产监管
我国房地产监管很不完善。房地产项目的审批应该要充分考虑可能的空置问题，对空置房应该专门征税，并把消灭“鬼城”与地方官员的考核相挂钩。
赋予城郊农民一定的土地开发权和交易权
只有改革土地制度，才能够抑制地方政府大规模建设工业开发区和新城区的冲动。而这其中的关键就在于调整目前的征地制度，赋予城市郊区农民一定的土地开发权和交易权。
土地利用应该着眼于开发存量和强化用途管制
在利用土地方面，各地应考虑怎样用制度推进不再新占用地，而是开发存量。
同时，还要完善土地用途管制制度。加强土地利用总体规划对城市用地规模的管控作用，严禁以城市发展为名擅自修改城市建设用地控制规模。
结语：城镇化不是建新城，不是城市的简单扩张，更多的是人的城镇化。居高不下的房价和无人居住的“鬼城”都只是房地产的城镇化，而不是以人为本的人的城镇化，根本背离了广大人民群众的基本需求。
